刘尚希：财政改革的前瞻性思考

刘尚希

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当前社会各界对财政改革的期待很高，希望有所突破。其实，与其说是对财政本身的关注，倒不如说，这是社会各界希望财政改革发挥牵一发而动全身的改革杠杆效应，以此来全面推动我国各方面的改革。在经济领域全球都在去杠杆，而唯独在改革方面倒是希望有更大的改革杠杆效应。

财政不只是收钱、花钱那么简单，纵览各国历史，它从来都是国家治理的重心。财政是人类共同体与个体之间实现有效连接的物质力量，国家的存在、稳定和统一，与社会个体的自由、权利和发展，都要靠财政来维系和支撑。就此而言，财政改革绝不只是一个部门的问题，关系到国家的长治久安与经济社会的可持续发展。回想一下，如果没有1994年的财政改革，则不会有中央政府财政能力的增强和全国统一市场体系的形成，我国近20年的长治久安、持续增长的局面是难以出现的。财政一头连着国家的钱袋子，另一头连着每一个人的钱袋子，其改革备受关注也是不言而喻的。

问题是，财政在新的历史条件下该如何改革？在利益多元化、分层化的格局中，社会的看法也将是多元的、分层的。这与1994年财政改革时的情形已是大相径庭，当今财政改革的复杂性、艰巨性也就由此而成倍地加大了。财政改革若是被各种利益力量牵扯而僵滞，或者，被某种利益力量裹挟而偏离社会公正的轨道，那将会产生巨大公共风险，甚至引发危机。这是不能不提防的。要避免这种情况的发生，理性地认识财政改革的定位，清晰地分析其面临的国情条件，就必不可少。

财政改革的定位：放到国家“五位一体”的战略部署中来

若把上述五个方面进行简化，则可以构成一个政府、市场和社会三维的立体坐标系。财政改革的定位，就可以通过这个三维立体坐标系来确立。这其中包含了三对关系：

一是政府与市场的关系。这是观察经济体制的一个基本视角。不同的政府与市场关系，就决定了不同的经济体制。我国过去30多年的改革开放，主要就是围绕政府与市场的关系来展开的，其目标指向是效率。实行市场化改革，搞市场经济，实质就是让市场在资源配置中发挥基础性作用，政府只在市场不能发挥作用的公共领域配置资源，并从宏观上引导资源配置。财税改革一度是经济改革的中心环节，成为经济改革的突破口，为市场发挥作用开辟道路，扫清体制障碍。虽然市场经济体制的初步框架已经搭建起来，但并不完善，经济改革依然要进一步深化。从政府与市场的关系这个维度来看，财政改革重在为市场创造一个更好的体制环境，发挥财政的激励与约束作用。

二是政府与社会的关系。这个是观察社会体制的一个基本视角。政府与社会的不同关系，决定了不同的社会体制，事关公共权力的来源以及权力与权利的关系。换一个说法，政府与社会的关系，也就是政府与人民的关系。社会的公平正义、自由民主法治都隐含在这个关系之中。对于社会而言，政府总是处于强势，大包大揽，未必是社会的福音。如何向社会分权，是比向市场分权更为艰难复杂的大课题。

过去的改革重心是在经济方面，社会改革摆在次要位置。也正是因为这一点，政府与社会的关系至今仍在延续计划经济体制下的那种“强政府、弱社会”的格局，社会体制几乎与30年前差不多。这不仅导致政府依然承担了过多的社会职能，包揽了过多的社会事业，如教育、科研、医疗服务、文化、慈善、矛盾调解等等，限制了民间力量在社会领域的积极作用，而且导致社会不平等，如户籍制度造成了同城公共服务待遇不平等，编制制度造成单位同工不同酬。社会不平等加剧了经济不平等和分配的不公平，这是造成当前贫富差距扩大的重要社会原因。社会改革的目标指向是平等，政府要通过向社会放权来减少和转变政府的各种社会职能，把社会能做的都交给社会去做，要把重点放在促进社会平等的制度建设上来，使社会有序地自我运转，促进社会和谐。

从政府与社会的关系这个维度来看，财政改革不只是调整支出结构，增加社会性支出，提供更多更优质的公共服务，更重要的是如何处理好财政与事业单位、民间社会组织之间的关系以及如何购买公共服务。在纯粹营利性组织与纯粹公益性组织之间，还有许多过度形态的组织，如准营利性组织、准公益性组织等。如国外正在快速发展的“社会企业”，就是一种具有商业化特征的公益性组织，搞经营并有盈利，但盈利不是目标，而是手段，服从于公益目的。在我国，还缺乏这类组织发展的空间。财政如何促进旨在公益性的各类组织——包括以商业化形式存在的公益性组织的发展，是财政在社会领域定位要重新思考的重大问题。